Le groupe parlementaire de la France insoumise va déposer une proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer la possibilité de référendums d’initiative citoyenne.
Cette proposition, qui figurait dans le programme l’avenir en commun, est aujourd’hui massivement réclamée par les gilets jaunes.
La mobilisation de ces dernières semaines témoigne de la volonté du peuple de se réapproprier la parole et la décision politique. La 5e république ne le permet pas. Il est urgent d’introduire dans la constitution les mécanismes d’initiative citoyenne.
La France insoumise propose ainsi la possibilité pour les citoyens de demander des référendums législatifs, abrogatoires, révocatoires ou encore permettant la convocation d’une constituante.
Afin de garantir le débat en séance de cette proposition, le groupe LFI l’intégrera à l’ordre du jour de sa niche parlementaire, le 21 février prochain.
La version de la PPL présentée ci-dessous est entièrement amendable par les citoyen·ne·s jusqu’au 6 janvier minuit. Les amendements feront l’objet d’une synthèse afin de déposer une version enrichie qui sera présentée lors de la niche du groupe en février.
Pour amender cette version de la PPL, nous vous invitons à le faire à cette adresse, dans la partie commentaires.
PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE
visant à instaurer la possibilité de référendums d’initiative citoyenne
présentée par le groupe parlementaire de la France insoumise
EXPOSÉ DES MOTIFS
En théorie, la souveraineté démocratique est fondée sur une souveraineté populaire
Notion de souveraineté du peuple
Le peuple français est la source de toute souveraineté politique démocratique, comme le consacre le texte constitutionnel dans son article 3 : « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice. »
L’acte politique fondamental d’un groupement d’individu est de créer une souveraineté, c’est-à-dire décider collectivement de règles qui s’appliquent à tous. C’est par là qu’une foule rassemblée, sans cohérence sinon la localisation géographique particulière, devient un peuple politique, qui se donne la cohérence de lois communes, applicables à tou•te•s.
La démocratie est donc la forme politique que prend l’exercice de la souveraineté du peuple sur lui-même. Le Contrat social, comme le théorise Jean-Jacques Rousseau dans son texte fondateur de l’idée moderne de la République, ainsi constitué permet d’articuler le fait de décider de la loi, et le fait d’y obéir. Le contrat social n’est républicain si ce sont les mêmes qui décident des règles communes que ceux auxquelles elles s’appliquent.
Condition d’un contenu républicain allant vers l’intérêt général
De ce fait, le peuple politique en décidant non de ce qui est utile pour soi, mais de ce qui est bon pour tous, peut définir l’intérêt général. La République se constitue à partir du moment où le peuple est souverain pour décider de l’intérêt général : d’un point de vue social, écologique, démocratique, c’est le peuple qui défend l’intérêt général.
Voilà ce qui devrait constituer l’esprit d’un texte constitutionnel démocratique et républicain. Pourtant, la constitution de la Ve République, si elle marque des principes fondateurs démocratiques, ne laisse que peu de place à l’exercice de la souveraineté populaire en dehors de l’élection de représentant•e•s.
La constitution de la Ve République empêche l’exercice réel de la souveraineté
Il n’existe pas de résolution institutionnelle d’un conflit de légitimité qui permette d’imposer l’expression directe de la volonté générale
En effet, les modalités d’exercice de la souveraineté populaire reposent presque exclusivement sur l’élection de représentant•e•s. Car de façon régulière, un conflit de légitimité entre les représentant•e•s du peuple et le peuple lui-même éclate. Les représentant•e•s arguant de la légitimité constitutionnelle de leur élection, et par conséquent de leur légitimité à prendre les décisions conformes au programme sur lequel ils•elles ont été élu•e•s. Le peuple se rassemble en manifestations et en pétitions, contestant des décisions prises en leur nom, et le décalage entre ce qui semble refléter l’opinion publique, à travers les sondages d’opinion sur une question précise, et les décisions politiques prises en leur nom, qui sont parfois très différentes, voire diamétralement opposées.
En outre, en 2008, le vote de la loi constitutionnelle permettant d’intégrer le Traité de Lisbonne, signé en 2007 est clairement en opposition avec le vote du peuple par référendum en 2005 qui s’opposait, à une majorité de 55% des exprimés, au Traité Constitutionnel Européen. On aura beau jeu de dire que ce n’était pas le même traité, car l’orientation politique était rigoureusement la même, et le contenu dans sa plus grande partie semblable, à quelques détails près. Le vote des représentant•e•s du peuple réuni•e•s en Congrès est donc revenu sur une décision majeure du peuple lui-même, par référendum, engageant qui plus est sa souveraineté. Quelle possibilité le peuple aurait eu de sanctionner des représentant•e•s qui vont aussi manifestement à l’encontre d’une volonté populaire clairement exprimée ? aucune !
Les élu•e•s ont pu poursuivre leurs mandats sans que le peuple ne puisse d’une façon institutionnelle et juridiquement contraignante protester contre une telle forfaiture.
Cet épisode, ainsi que beaucoup d’autres accumulés, ont fait entrer le peuple français dans une grève civique et une colère froide. En témoignent les taux d’abstention croissants, y compris à l’élection présidentielle, et la parole qui se répand de plus en plus selon laquelle il ne sert à rien de voter, puisque les décisions prises se font à l’encontre du peuple et que le vote n’y change rien, que les promesses de campagne n’engagent que les benêts et les naïfs qui y croiraient encore, rendant impossible toute tentative de campagne politique fondée sur un programme.
Un tel sentiment, largement répandu parmi le peuple, conduit certain•e•s à l’abstention, d’autres à tourner leur colère vers des votes dégagistes. Très récemment, le mouvement des Gilets Jaunes exprime une colère chaude, agissante et ne se contentant plus du refus des élections, réclamant non seulement une politique de justice sociale et fiscale, mais aussi, très largement, des moyens démocratiques de prendre des décisions, ou de contrôler les décisions prises par les représentant•e•s au nom du peuple.
Initiative populaire réduite à portion congrue (article 11)
Une solution pour que le peuple puisse exercer sa souveraineté serait l’initiative citoyenne de propositions, puis l’organisation d’un vote par référendum. Cette possibilité existe bien, mais ses modalités d’application rendent son utilisation réelle particulièrement hypothétique.
En effet, seul le 3e alinéa de l’article 11 prévoit une initiative partiellement populaire des lois. Et encore ! il faut le concours, outre les 1/10e du corps électoral, c’est-à-dire tout de même plus de 4 millions de personnes, réunir les signatures d’1/5e des parlementaires soit 185. Ces deux conditions cumulées rendent quasiment impossible la réunion de signatures nécessaire. En tout état de cause, cet alinéa n’a jamais pu être mis en œuvre depuis son adoption en 2008. La triste page officielle des référendums d’initiative partagée sur le site du ministère de l’intérieur en atteste où les listes de propositions de loi référendaires sont vides.
Les élus au centre : seuls à l’initiative et aucune possibilité de révocation
Le peuple est cantonné dans un rôle passif, consistant à déléguer entièrement sa souveraineté lors d’élections qui ont de moins en moins de sens politique, et servent de plus en plus à sanctionner un•e sortant•e davantage qu’à choisir réellement. Les élections intermédiaires à l’élection présidentielle font souvent office de vote de soutien ou de défiance à un Président de la République, plutôt que de répondre aux enjeux spécifiques des élections.
Face à cela, les élu•e•s peuvent croire à tort que leur élection signifie une carte blanche qui leur a été laissée pendant la durée de leur mandat. Qu’ils•elles appliquent ou non le programme sur lequel ils•elles se sont fait élire, le peuple qui l’a mandaté ne peut rien faire sauf attendre la fin du mandat, et éventuellement le•a sanctionner en ne le•a réélisant pas, à supposer qu’il•elle souhaite se représenter. Pire, le président de la République jouit d’une irresponsabilité institutionnelle et pénale qui rend la souveraineté populaire très théorique. Son action n’a aucun contre-pouvoir institutionnel qui limiterait son pouvoir. Le gouvernement, qui n’est pas élu, peut, en tout cas théoriquement être renversé par une motion de censure de l’Assemblée nationale. L’Assemblée nationale, elle, peut être dissoute par le Président de la République.
Mais le peuple n’a aucun pouvoir de révocation ou d’action sur les décisions des élu•e•s de quelque ordre que ce soit.
Une telle passivité du peuple n’est pas une condition démocratique de l’exercice de la souveraineté populaire.
Le référendum est une option à la discrétion des élu•e•s
Il existe bien la possibilité de faire des référendums nationaux ou locaux, de façon à solliciter l’avis des citoyen•ne•s concerné•e•s. Les référendums nationaux sont en théorie contraignants, mais l’exemple du vote de 2008 allant à l’encontre du référendum de 2005 montre les limites de l’exercice.
Plus encore, ces référendums sont uniquement à l’initiative des élus, hormis les improbables référendums d’initiative partagée. Pour les référendums locaux, les articles LO1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales prévoient que l’exécutif local est seul compétent pour proposer à l’assemblée délibérante l’organisation d’un référendum portant sur un projet de texte relevant de sa compétence.
Le référendum législatif, prévu au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, permet au président de la République, sur proposition du Gouvernement ou proposition conjointe des deux assemblées, de soumettre au peuple un projet de loi qui peut porter sur différents sujets comme l’organisation des pouvoirs publics, l’autorisation de ratifier un traité international, ou encore les réformes affectant la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et les services publics y concourant. Mais ces référendums sont uniquement à l’initiative des pouvoirs exécutifs ou législatifs, non du peuple lui-même.
Les référendums peuvent également intervenir pour approuver une révision constitutionnelle, plutôt que de passer par un vote au Congrès où une majorité des 3/5e des parlementaires doit être obtenue pour approuver la révision. L’article 89 de la Constitution prévoyant ces modalités précise bien que l’approbation par référendum est la règle, mais le référendum n’a pas lieu “lorsque le président de la République décide de la soumettre au Parlement réunis en Congrès”. Dans les faits, sur les 24 révisions de la Constitution, seules deux ont été approuvées par référendum, celle concernant l’élection du président de la République au suffrage universel direct en 1962, et celle relative au passage au quinquennat en 2000. A cela on peut ajouter l’approbation du traité de Maastricht, par référendum, qui a ensuite occasionné une révision constitutionnelle de mise en conformité, elle approuvée par le Congrès.
Impossibilité de changer de constitution
Pire, la Constitution ne prévoit aucun dispositif pour changer entièrement de Constitution, et changer de République. Le texte prévoit des modalités de révision de la Constitution, et l’article 11 pourrait permettre de convoquer une assemblée Constituante. Mais le principe même de la Constituante n’existe nulle part explicitement dans le texte. Alors que le principe existait dans la déclaration des droits de l’homme du 24 juin 1793 dans son article 28 “un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures.”
Ainsi, la Constitution ne prévoit aucun moyen explicite de passer à une nouvelle Constitution, que ce soit à l’initiative des élu•e•s, du gouvernement, et encore moins du peuple. Ce qui veut dire que théoriquement, la Constitution actuelle est censée perdurer éternellement. Pourtant, celle-ci, rédigée à la hâte, sous la pression de la guerre d’Algérie et du chantage du Général De Gaulle de son retour aux affaires contre la rédaction d’une nouvelle constitution. Si cette rédaction a été quelque peu encadrée, puisque De Gaulle est habilité pour cela par le Parlement, avec la loi constitutionnelle du 3 juin qui prévoit quelques bornes à la rédaction de la nouvelle Constitution : le suffrage universel comme source de souveraineté, la séparation des pouvoirs, le contrôle de l’exécutif par le Parlement par exemple. La Constitution a été rédigée par Michel Debré, avec un comité d’experts, de hauts fonctionnaires, avec quelques modifications parlementaires marginales dont l’avis n’était que consultatif. La rédaction commence en juin, et est soumise au Conseil d’État en août 1958, le peuple est invité à plébisciter septembre un texte rédigé par des hommes de l’État pour les hommes d’État, bouclé en 4 mois à peine. C’est la première fois en France que des lois constitutionnelles ne sont pas rédigées suite à un débat parlementaire contradictoire.
Depuis 1958, nous sommes enchaînés juridiquement à cette constitution qui n’a été débattue par personne. Là est sans doute la source fondamentale du manque de possibilités institutionnelles de mettre en oeuvre la souveraineté populaire, et de l’impossibilité du pouvoir d’initiative citoyenne de propositions de loi.
La Constitution n’a pas été écrite par le peuple et pour le peuple. Elle n’a même pas été écrite et débattue par une assemblée quelconque. Elle a été approuvée par référendum d’un bloc, et tire sa légitimité de ce référendum, mais jamais le peuple n’a pu s’en emparer. En conséquence, le peuple est absent de la Constitution, et son rôle se cantonne souvent à celui d’une caution démocratique, qui choisit ses représentant•e•s, et rien de plus. Les possibilités d’intervention populaire au sein de ses propres institutions sont particulièrement restreintes.
La Constitution de 1958 présente donc des manques évidents pour mettre réellement en oeuvre les principes définis dans l’article 3 pour mettre en oeuvre la souveraineté populaire, et ainsi faire en sorte que le peuple puisse être à l’initiative, et pas seulement en réaction aux votes programmés à l’avance ou que les élu•e•s veulent bien leur soumettre.
Il faut introduire dans la Constitution les mécanismes d’initiative citoyenne
Les institutions actuelles sont complètement sclérosées. Les taux d’abstention témoignent de la délégitimation globale des institutions et des élu•e•s qui les animent. Il est plus que temps de passer à une 6e République par l’élection d’une assemblée Constituante. Mais les conditions de mise en oeuvre de l’article 11 rendent ce scénario particulièrement hypothétique.
La présente proposition de révision constitutionnelle a donc pour but d’introduire dans la Constitution actuelle les mécanismes d’initiative citoyenne qui y manquent cruellement : par l’introduction de la possibilité de faire des référendums d’initiative citoyenne législatifs, abrogatoire, révocatoire des élu•e•s et de convocation d’une assemblée Constituante.
Dans tous les cas, il s’agit de permettre l’initiative citoyenne de référendums, suite à la pétition d’une partie du corps électoral pertinent (national pour ce qui concerne la loi, sur la circonscription d’élection pour la révocation des élu•e•s locaux). Si le nombre de signataires est réuni, alors un référendum est organisé, et c’est le peuple qui décide d’approuver ou désapprouver la proposition de loi, d’abroger ou de garder la loi, de révoquer ou de garder un élu, de convoquer ou de ne pas convoquer une assemblée Constituante.
Référendum législatif (PPL, PPLO, PPLC)
Le Référendum d’initiative citoyenne législatif a pour but de permettre au peuple de proposer lui-même une proposition de loi et de le soumettre directement au référendum. Les propositions de loi peuvent être ordinaires, organiques, ou constitutionnelles afin de réviser la Constitution sur un point.
Référendum abrogatoire
Le Référendum d’initiative citoyenne abrogatoire est de même nature que le précédent. Mais il s’agit cette fois-ci non pas de proposer un ajout à la législation, mais d’abroger une loi qui aurait été votée par le Parlement contre l’avis du peuple.
Référendum révocatoire
Concernant le référendum révocatoire, la présente proposition de révision constitutionnelle propose des mécanismes permettant d’articuler l’expression de la souveraineté du peuple, l’initiative populaire, la nécessaire stabilité des institutions pour que l’exercice d’un mandat soit viable, le contrôle populaire des mandaté•e•s, et la légitimité des élu•e•s à exercer leur mandat. L’article unique propose en effet que tous les échelons électifs, maires, conseiller•e•s municipaux, président•e•s ou conseiller•e•s départementaux ou régionaux, conseiller•e•s territoriaux, mais aussi parlementaires et président•e de la République puissent être soumis à un référendum révocatoire, à partir de la moitié de leur mandat, si une pétition référendaire réunit 1/10e du corps électoral d’origine.
Si les signatures des citoyen•ne•s sont réunies, l’élu•e peut alors défendre son bilan de mi-mandat, montrer qu’il•elle a parfaitement respecté son programme, et que l’opposition organise une campagne de révocation qui n’est pas justifiée, ou alors l’opposition et les citoyen•ne•s auront l’occasion de montrer que l’élu•e ne respecte pas son programme, fait le contraire de ce qu’il•elle avait promis, et qu’il•elle doit être révoqué•e et de nouvelles élections se tenir. La révocation n’a lieu qu’après un vote majoritaire, l’organisa
Ce droit de révocation impose en particulier au Président de la République une responsabilité permanente vis-à-vis du peuple, et confère au peuple un pouvoir de contrôle régulé et institutionnel du « garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ». Ainsi, tout•e électeur•trice pourra voter en quiétude. Il saura disposer désormais d’un pouvoir de contrôle des Présidents de la République qui se renient, trahissent leurs engagements et tournent casaque dès leur arrivée au pouvoir.
Par ailleurs, en prévoyant que ce référendum ne peut se tenir qu’après la moitié du mandat (et donc après au moins 2 ans et demie), et aboutir si une majorité absolue des suffrages exprimés est obtenue, il ne peut être sérieusement soutenu qu’un tel mécanisme, particulièrement encadré, mènerait à une quelconque instabilité institutionnelle.
En même temps, le principe est suffisamment encadré pour que ce droit ne perturbe pas l’ordre démocratique, mais soit au contraire employé avec parcimonie par les électeurs•trices, à l’instar de ce que montrent les expériences étrangères. En effet, le droit de révocation est en vigueur, à différents degrés et pour différents élus publics, notamment dans 19 États des États-Unis d’Amérique, un État du Canada, six cantons suisses.
Si le Président de la République est révoqué, dans les conditions prévues par l’article 7 de la Constitution, le Conseil Constitutionnel déclarerait son empêchement définitif, et le scrutin pour l’élection du nouveau président aurait lieu dans les vingt jours au moins et trente cinq jours au plus après cette révocation. Ce dispositif permet pleinement d’allier l’exigence démocratique avec la nécessité d’assurer la continuité et le fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
Le droit de révocation doit également s’appliquer aux représentant•e•s nationaux du peuple : député•e•s et sénateurs•trices, ainsi qu’à tous les échelons électifs locaux : un exécutif d’une collectivité territoriale (maire, président•e du conseil départemental ou régional) peut par là même être révoqué•e en tant qu’élu•e.
Référendum convoquant une constituante
Enfin, dans l’optique de permettre toujours la souveraineté du peuple, celui-ci doit pouvoir décider de changer complètement de Constitution, de convoquer une assemblée Constituante pour refonder entièrement ses institutions, recréer un contrat social. Il s’agirait de réunir des pétitionnaires, puis d’organiser comme dans les autres cas un référendum pour savoir si le peuple approuve l’idée de convoquer une Constituante. Si le oui l’emporte, la Constituante est convoquée, et soumet à son tour par référendum les fruits de ses travaux. Si le oui l’emporte à nouveau, la nouvelle Constitution entre en application.
Explication des articles
Le premier article crée un nouveau titre consacrant dans la Constitution le principe du référendum d’initiative citoyenne
Le deuxième article crée le référendum d’initiative citoyenne législatif.
Le troisième article crée le référendum d’initiative citoyenne abrogatif.
Le quatrième article crée le référendum d’initiative citoyenne révocatoire des élu•e•s.
Le cinquième article crée le référendum d’initiative citoyenne constituant.
PROPOSITION DE LOI
Article premier
Après le titre XIII de la Constitution, il est inséré un titre XIII bis ainsi rédigé :
« TITRE XIII bis :
« DU RÉFÉRENDUM D’INITIATIVE CITOYENNE »
Article 2
Avant le Titre XIV de la Constitution, il est inséré un article 78 ainsi rédigé :
« Art. 78. – Le peuple a droit de proposer les lois, et de les approuver par référendum.
« Un référendum national tendant à l’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi se tient sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales. Une proposition de loi citoyenne peut être initiée par toute personne et, soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales, celle-ci est soumise à un référendum national.
« Un référendum local tendant à l’adoption de tout projet de délibération ou d’acte relevant de la compétence des collectivités territoriales se tient sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales de la circonscription concernée. Une proposition citoyenne de délibération ou d’acte relevant de la compétence des collectivités territoriales peut être initiée par toute personne et, soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales de la circonscription concernée, celle-ci est soumise à un référendum local.
« Les conditions d’application des précédents alinéas sont fixées par une loi organique, les pourcentages sus-mentionnés ne pouvant être supérieurs à deux pour cent, et les référendums devant se tenir dans un délai maximal de trois mois à compter de l’obtention du seuil requis de signatures de soutien. »
Article 3 :
Avant le Titre XIV de la Constitution, il est inséré un article 79 ainsi rédigé :
« Art. 79. – Le peuple a droit d’initiative pour abroger les lois votées en son nom par ses représentants.
« Un référendum national tendant à l’abrogation d’une loi se tient sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales.
« Un référendum local tendant à l’abrogation d’une délibération ou d’un acte relevant de la compétence des collectivités territoriales se tient sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales de la circonscription concernée.
« Les conditions d’application des précédents alinéas sont fixées par une loi organique, les pourcentages sus-mentionnés ne pouvant être supérieurs à deux pour cent, et les référendums devant se tenir dans un délai maximal de trois mois à compter de l’obtention du seuil requis de signatures de soutien. »
Article 4
Avant le Titre XIV de la Constitution, il est inséré un article 80 ainsi rédigé :
« Art. 80. – Le peuple a droit de révoquer ses représentants qu’il a élus.
« Le mandat de la Présidente ou du Président de la République est révocable, à l’issue du premier tiers de son mandat, par un référendum national qui se tient sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales. Le cas échéant, la révocation est d’effet immédiat, et constitue un des cas d’empêchement définitif prévu par l’article 7.
« Le mandat des parlementaires est révocable par référendum local, à l’issue du premier tiers de leur mandat, convoqué sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales de la circonscription concernée.
« Le mandat des élus locaux est révocable par référendum local, à l’issue du premier tiers de leur mandat, convoqué sur la demande de toute initiative soutenue par un pourcentage défini des électeurs inscrits sur les listes électorales de la circonscription concernée.
« Les conditions d’application des précédents alinéas sont fixées par une loi organique, les pourcentages sus-mentionnés ne pouvant être supérieurs à cinq pour cent, et les référendums devant se tenir dans un délai maximal de trois mois à compter de l’obtention du seuil requis de signatures de soutien. »
Article 5
Avant le Titre XIV de la Constitution, il est inséré un article 81 ainsi rédigé :
« Art. 81. – Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures.
« Si au moins cinq pour cent des électeurs inscrits sur les listes électorales en font la demande, un référendum national relatif à la convocation d’une Assemblée constituante se tient, dans les deux mois à compter de l’enregistrement de cette demande.
« Cette Assemblée constituante est composée de représentants du peuple qu’il désigne. Elle est chargée de rédiger et de proposer l’adoption d’une nouvelle constitution. Tout citoyen majeur et détenteur de ses droits civiques et politiques peut y siéger. L’élection de ces représentants aura lieu quatre-vingt jours après la promulgation des résultats du référendum convoquant l’Assemblée constituante.
« La durée maximale des travaux de l’Assemblée constituante est fixée à deux années à compter de sa date d’installation.
« Un référendum sur le résultat des travaux de l’Assemblée constituante est obligatoirement organisé dans les six mois qui suivent la conclusion de ces travaux.
« Une loi organique précise les conditions d’application du présent article. »
